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Anliegen von Amnesty International zur Herbsttagung der ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder vom 28.-30. November 2018
Ende November 2018 findet in Leipzig die Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder (IMK) statt. Amnesty International fordert sie u.a. dazu auf, den Abschiebungsstopp nach Syrien zu verlängern und derzeit niemanden nach Afghanistan abzuschieben. Außerdem warnen wir vor dem unverhältnismäßigen Ausbau polizeilicher Befugnisse in den gegenwärtigen Gesetzgebungsprozessen. Alle Anliegen finden sich hier:
SICHERHEITSLAGE IN SYRIEN – FORTFÜHRUNG VON LANDESAUFNAHMEPROGRAMMEN
Der bewaffnete Konflikt in Syrien zwischen der Regierung und bewaffneten oppositionellen Gruppen hält an. Im ganzen Land ist die Zivilbevölkerung von schweren Menschenrechtsverletzungen und Verletzungen des humanitären Völkerrechts bedroht. In der Region Idlib allein sind aktuell zwischen zwei und drei Millionen Zivilist_innen von bewaffneten Angriffen und einer systematischen Blockadepolitik und dem Einsatz von Hunger als Waffe bedroht.[1] Mehr als die Hälfte dieser Zivilist_innen sind bereits aus anderen Landesteilen vor den Schrecken des Krieges nach Idlib geflohen. Die nach wie vor prekäre Sicherheitslage in Syrien zeigt sich auch am Beispiel der Stadt Daraa: Dessen Anwohner_innen wurden im Sommer 2018 Opfer einer militärischen Offensive, die die Stadt durch dauerhafte und flächendeckende Luftschläge von der Außenwelt abschloss.[2] Aktuell ist etwa die Hälfte der syrischen Bevölkerung auf der Flucht, knapp zwei Millionen wurden allein in 2017 vertrieben.[3]
Die syrische Regierung geht weiterhin unerbittlich gegen tatsächliche oder mutmaßliche Oppositionelle vor, dazu zählen auch Journalist_innen, Ärzt_innen oder NGO-Mitarbeiter_innen, die in Gegenden operieren, die von oppositionellen Gruppen kontrolliert werden oder in diesen Regionen ihren Berufen nachgegangen sind. Amnesty International hat mehrfach das ungeklärte Schicksal von über 80.000 "Verschwundenen" thematisiert.[4] Darüber hinaus hat Amnesty International die systematische Folterpraxis in syrischen Gefängnissen dokumentiert, sowie zuletzt im Februar 2017 die systematische Durchführung von Hinrichtungen aufgedeckt.[5] Bei den Menschenrechtsverletzungen der syrischen Regierung handelt es sich nach Einschätzung von Amnesty International um Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Auch verschiedene bewaffnete oppositionelle Gruppen sind für schwere Übergriffe verantwortlich.
Sowohl die unverändert stattfindenden Kämpfe als auch die erwähnten Menschenrechtsverletzungen aller involvierten Konfliktparteien zeigen, dass die Menschenrechts- und Sicherheitslage Rückführungen nach Syrien nach wie vor nicht zulassen.
Amnesty International mahnt deshalb angesichts der derzeitigen Diskussionen an, den seit 2012 geltenden Abschiebungsstopp nach Syrien im Land dringend aufrechtzuerhalten.
Amnesty International begrüßt, dass es in Berlin, Brandenburg, Hamburg, Schleswig-Holstein und Thüringen weiterhin humanitäre Aufnahmeprogramme für Flüchtlinge aus Syrien gibt, die Ende 2017 verlängert worden sind. Humanitäre Aufnahmeprogramme bieten Flüchtlingen einen legalen Zugangsweg und verhindern, dass sie sich auf die gefährliche Flucht mithilfe von Schleppern machen müssen.
Amnesty International fordert die Innenminister aller anderen Bundesländer auf, diesen guten Beispielen zu folgen und ebenfalls humanitäre Aufnahmeprogramme für Flüchtlinge aus Syrien aufzulegen.
KEINE ABSCHIEBUNGEN NACH AFGHANISTAN
Seit der Unterzeichnung der "Gemeinsamen Erklärung über die Zusammenarbeit in Fragen der Migration zwischen Deutschland und Afghanistan" im Oktober 2016 hat Deutschland bereits 383 abgelehnte afghanische Asylsuchende in insgesamt 17 Flügen nach Afghanistan zurückgeführt (Stand: 12. November 2018).
Amnesty International betrachtet zum derzeitigen Zeitpunkt aufgrund der weiter sehr instabilen Sicherheitslage und der schlechten Menschenrechtslage jede Abschiebung nach Afghanistan als Verletzung des völkerrechtlichen Gebots der Nichtzurückweisung.
Nach Angaben des US-Sonderinspektors für den Wiederaufbau hat die afghanische Regierung nur noch etwas mehr als die Hälfte aller Distrikte des Landes unter ihrer Kontrolle oder ihrem Einfluss. Dies ist der niedrigste Wert seit Beginn der Aufzeichnungen im Jahr 2015. Die Zahl der umkämpften Provinzen steigt dagegen an – mehr als ein Drittel der Distrikte ist derzeit umkämpft.
Laut der UN Mission in Afghanistan (UNAMA) wurden im Jahr 2017 knapp 11.500 Menschen getötet oder verletzt. 42 Prozent der Opfer waren Frauen und Kinder. Auch in diesem Jahr gab es bis September bereits mehr als 8.050 zivile Opfer. Besonders besorgniserregend ist die Zunahme ziviler Opfer durch Unkonventionelle Spreng- und Brandvorrichtungen – regierungsfeindliche Kräfte nutzen diese verstärkt gezielt gegen Zivilpersonen. Besonders hohe Opferzahlen gab es erneut in der Hauptstadt Kabul. Der Alltag dort ist für Afghan_innen lebensgefährlich. Jeder Weg auf den Markt, in die Schule, ins Büro oder zum Arzt kann in den Tod führen. Die neuen UNHCR-Richtlinien zur Feststellung des internationalen Schutzbedarfs afghanischer Asylsuchender (Eligibility Guidelines) vom 30.08.2018 kommen daher zu dem Ergebnis, dass Kabul nicht als Ort einer sogenannten "internen Schutzalternative" angesehen werden kann.
Aufgrund des bewaffneten Konflikts mussten zwischen Januar 2018 und dem 23. Oktober 2018 281.979 Menschen ihre Häuser verlassen. Insgesamt gibt es in Afghanistan derzeit schätzungsweise 2 Millionen Binnenvertriebene. Darüber hinaus muss das Land mit der hohen Zahl der Rückkehrer_innen aus Pakistan und Iran umgehen: an die 2,4 Millionen Afghan_innen kehrten zumeist unfreiwillig nach Afghanistan zurück und leben dort nun unter erbärmlichsten Bedingungen.
Viele Afghan_innen sind zudem gezielter Verfolgung durch staatliche und/oder nicht-staatliche Akteure ausgesetzt. Der Staat bietet ihnen keinen ausreichenden Schutz. Auch Folter ist in Afghanistan weitverbreitet.
Amnesty International fordert die Innenminister und –senatoren dazu auf, sich gegenüber der Bundesregierung für einen Abschiebungsstopp von Afghan_innen einzusetzen und keine weiteren Rückführungen durchzuführen, bis sich die Lage vor Ort signifikant verbessert hat.
FLÄCHENDECKENDE UND UNABHÄNGIGE ASYLVERFAHRENSBERATUNG GEWÄHRLEISTEN
Auf der Grundlage von Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention wendet sich Amnesty International gegen die Abschiebung von Menschen in Länder, in denen ihnen mit hoher Wahrscheinlichkeit schwere Menschenrechtsverletzungen drohen. Um dies festzustellen, muss Asylsuchenden der Zugang zu einem fairen Asylverfahren gewährt werden. Hierzu zählt auch eine unabhängige Beratung, die über den Ablauf des Asylverfahrens und über Chancen, Rechte und Pflichten im Asylverfahren informiert. Nach Art. 22 der EU- Asylverfahrensrichtlinie steht Asylsuchenden deshalb das Recht zu, in allen Phasen des Asylverfahrens Rechtsanwält_innen sowie andere Personen und Organisationen, denen die Rechtsberatung auf der Grundlage des Rechtsdienstleistungsgesetzes erlaubt ist, zu kontaktieren. Laut Koalitionsvertrag soll eine (vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge) unabhängige und flächendeckende Asylverfahrensberatung gewährleistet werden. Deren Bedeutung steigt mit weiterer Beschleunigung der Asylverfahren und der zunehmenden Unterbringung in zentralen Einrichtungen (wie den geplanten sog. ANKER-Zentren), wodurch eine zeitnahe Asylverfahrensberatung immer schwieriger wird.
Amnesty International bittet die Innenminister und –senatoren der Länder deshalb, Asylsuchenden noch vor der Anhörung Zugang zu einer unabhängigen individuellen Asylverfahrensberatung in den während des Asylverfahrens vorgesehenen Einrichtungen zur Unterbringung von Asylsuchenden inden jeweiligen Bundesländern zu gewährleisten.
FAMILIENNACHZUG ZU SUBSIDIÄR SCHUTZBERECHTIGTEN
Mit dem am 1. August 2018 in Kraft getretenen sog. Familiennachzugsneuregelungsgesetz ist der Familiennachzug zu subsidiär Schutzberechtigten auf 1.000 Personen pro Monat begrenzt und ein sehr komplexes Verfahren eingeführt worden, das sowohl die Prüfung humanitärer Gründe als auch jene von Integrationsleistungen der subsidiär geschützten Person umfasst.[6] Der Familiennachzug ist einer der wenigen legalen Zugangswege für Schutzbedürftige nach Deutschland.
Seit Inkrafttreten des Gesetzes haben trotz der vielen gestellten Anträge insbesondere syrischer Familienmitglieder monatlich nur wenige Personen ein Visum erteilt bekommen. Vielmehr sind im August 2018 insgesamt nur 42 Visa zum Zwecke des Familiennachzugs erteilt worden. Auch im September und Oktober lag die Zahl der erteilten Visa jeweils unter 500 pro Monat.
Amnesty International fordert dieInnenminister und –senatoren der Länder deshalb auf, ihre Ausländerbehörden anzuweisen, das Verfahren künftig durch Bereitstellung klarer schriftlicher Vorgaben zur Anwendung des Gesetzes deutlich zu beschleunigen. Ferner sollten Best-Practice-Beispiele innerhalb der Ausländerbehörden ausgetauscht und ggfs. Schulungen durchgeführt werden
SCHUTZ VOR RASSISTISCHEN STRAFTATEN
Ein entschlossenes Vorgehen gegen rassistische Gewalttaten ist weiterhin nötig. Die aktuelle Polizeiliche Kriminalstatistik zu 2017 weist trotz eines Rückgangs insgesamt 1130 rechts motivierte Gewalttaten – also ca. 3 Gewalttaten pro Tag – aus.
Die Ermittlungsbehörden müssen in Fällen von Gewaltkriminalität grundsätzlich rassistische Gründe prüfen und die Ergebnisse dokumentieren. Auf Empfehlung des NSU-Untersuchungsausschusses wurden 2015 zu diesem Zweck die Polizeilichen Dienstvorschriften und die Richtlinien für das Strafverfahren und das Bußgeldverfahren (RiStBV) angepasst. Danach müssen insbesondere Hinweise von Opfern oder Zeugen auf rassistische Motive aufgenommen und dokumentiert werden.
Diese ergänzten Richtlinien gilt es, in die polizeiliche, staatsanwaltliche und richterliche Praxis umzusetzen. Hierfür sind die erforderlichen Schulungen und Fortbildungen durchzuführen. Eine ausreichende Sensibilisierung aller Mitarbeiter_innen für Rassismus und Diskriminierung ist eine wichtige Voraussetzung zur Erfassung rassistischer Straftaten.
Amnesty International fordert die Innenminister und –senatoren dazu auf, sich zum Thema der Bekämpfung rassistischer Gewalt auszutauschen. Sie sollen verbindliche Trainings und Schulungen zur Sensibilisierung für Rassismus und Diskriminierung für alle an der Ermittlung von Straftaten beteiligten Personen ansetzen.
AUSBAU POLIZEILICHER BEFUGNISSE
Der Schutz vor erheblichen Straftaten ist eine wichtige staatliche Aufgabe. Genauso wie der Staat Gefahren abwehren muss, ist es aber ebenso seine Kernaufgabe, die grundgesetzlich gewährleisteten Grund- und Menschenrechte jedes und jeder Einzelnen zu schützen.
Amnesty International zeigt sich besorgt, dass mehrere Bundesländer derzeit erhebliche Erweiterungen der polizeilichen Befugnisse planen, die unverhältnismäßig in menschenrechtliche Standards eingreifen. Dabei gibt insbesondere die Vorverlagerung polizeilicher Maßnahmen in das "Gefahrenvorfeld" Anlass für menschenrechtliche Bedenken.
Auch wenn nachvollziehbar ist, dass Sicherheitsbehörden möglichst früh auf Gefahren reagieren wollen, so müssen die Zugriffsbefugnisse eng umgrenzt und als Ausnahmeregelungen ausgestaltet werden. Die Kriterien dürfen nicht zu vage sein: Jeder Mensch muss vorhersehen können, mit welchem Verhalten er Polizeimaßnahmen auslöst. Wenn nur aufgrund vager und intransparenter Kriterien Aufenthaltsverbote oder Fußfesseln angeordnet werden, dann findet eine de-facto-Bestrafung statt, ohne dass die Person sich strafbar verhalten hat oder auch nur unter Strafverdacht steht. Dies widerspricht der Unschuldsvermutung und dem Rechtsstaatsgebot.
Amnesty International warnt die Innenminister und -senatoren vor einem unverhältnismäßigen Ausbau polizeilicher Befugnisse und vor einer Vorverlagerung der Eingriffsmöglichkeit aufgrund vager Kriterien.
KENNZEICHNUNGSPFLICHT POLIZEI
Amnesty International appelliert an alle Bundesländer eine individuelle und verpflichtende Kennzeichnungspflicht für Polizist_innen sicherzustellen. In diesem Zusammenhang begrüßt Amnesty ausdrücklich, dass mit Mecklenburg-Vorpommern das neunte Bundesland eine verpflichtende individuelle Kennzeichnungspflicht für Polizeibeamt_innen eingeführt hat. Ebenfalls ist erfreulich, dass der Hamburger Senat die Einführung einer Kennzeichnungspflicht plant. Die übrigen Bundesländer sollten diesen Schritt möglichst bald nachholen. Das häufig angeführte Argument, die Kennzeichnungspflicht begründe einen Generalverdacht gegen die Polizei, überzeugt nicht: Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in seinem Urteil[7] vom 9. November 2017 gegen Deutschland betont, wie wichtig eine individuelle Kennzeichnung der Polizei ist - insbesondere beim Einsatz geschlossener Einheiten. Der Gerichtshof unterstreicht damit das Menschenrecht auf vollständige Untersuchung staatlichen Fehlverhaltens, das nicht an einer fehlenden Kennzeichnung von Polizeibeamt_innen scheitern darf. Weiterhin gibt es aus den neun Bundesländern mit entsprechenden Regelungen keine negativen Erfahrungen der Polizei mit der Kennzeichnungspflicht. Befürchtungen, wonach mit einer Kennzeichnung das Risiko von Angriffen oder Stalking gegenüber Polizist_innen steigen würde, sind unbegründet: eine anonymisierte Kennzeichnung lässt keinen Rückschluss auf Namen etc. des jeweiligen Polizisten zu. Dass eine Kennzeichnungspflicht kein Risiko derartiger Angriffe mit sich bringt, bestätigte zuletzt die Berliner Landesregierung in ihrer Antwort auf eine schriftliche Anfrage im April 2017.[8]
Eine individuelle Kennzeichnung erhöht die Transparenz und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Polizei. Durch eine bessere Identifizierungsmöglichkeit werden Polizist_innen bei ihrer täglichen Arbeit vor falschen Anschuldigungen geschützt - es wird leichter Einzelne in der überwiegend gut arbeitenden Polizei zu identifizieren und zur Verantwortung zu ziehen.
Amnesty International fordert die Bundesregierung sowie die Landesregierungen der verbleibenden Bundesländer ohne individuelle Kennzeichnungspflicht auf, vor dem Hintergrund dieser durchweg positiven Erfahrungen, ebenfalls eine Kennzeichnungspflicht für die jeweiligen Polizeien einzuführen. Dies betrifft die Länder Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Saarland und Hamburg.
UNABHÄNGIGE UNTERSUCHUNGSMECHANISMEN BEI FÄLLEN POLIZEILICHEN FEHLVERHALTENS
Amnesty International begrüßt, dass in einigen Bundesländern über externe Polizeibeschwerdestellen und Polizeibeauftragte diskutiert wird und zum Beispiel in Berlin schon entsprechende Gesetzesentwürfe vorliegen. Dies sind erste Schritte in die richtige Richtung. Amnesty International erinnert aber daran, dass es weiterhin eines unabhängigen Untersuchungsmechanismus bei Fällen mutmaßlicher rechtswidriger Polizeigewalt bedarf. Der Fall Oury Jalloh in Sachsen-Anhalt zeigt eindrücklich, dass ohne derartige Mechanismen eine unabhängige, effektive und zügige Ermittlung nicht in jedem Fall gewährleistet ist. Jeder Mensch hat das Recht darauf, dass mutmaßliche Verletzungen seiner Rechte, insbesondere der körperlichen Unversehrtheit, durch staatliche Stellen schnell und unparteiisch aufgeklärt werden. Internationale Beispiele wie die britische Untersuchungskommission für Fälle von Polizeigewalt zeigen, dass unabhängige Ermittlungsstellen als Teil rechtsstaatlicher Kontrollsysteme funktionieren und nicht zu Missbrauch oder grundsätzlichem Misstrauen gegenüber der Polizei führen.
Daher fordert Amnesty International die Innenministerkonferenz auf, auf die Einführung unabhängiger Untersuchungsmechanismen für Fälle mutmaßlichen polizeilichen Fehlverhaltens hinzuwirken.
Insgesamt muss gelten: Wenn polizeiliche Befugnisse zur Bekämpfung neuer Gefahren ausgeweitet werden, müssen Mechanismen in Kraft sein, die auch Transparenz und Kontrolle des polizeilichen Handelns gewährleisten. Eine individuelle Kennzeichnungspflicht und unabhängige Untersuchungsmechanismen sind hier aus menschenrechtlicher Sicht unabdingbar.
[3] https://www.nbcnews.com/news/world/least-13-million-people-inside-syria-need-aid-u-n-n815916
[5] https://www.amnesty.de/2017/2/7/syrien-tausende-tote-bei-massenhinrichtungen-im-saydnaya-gefaengnis
[6] Amnesty International hat im Rahmen der Verbändebeteiligung ausführlich und kritisch zu dem Gesetzesvorhaben Stellung genommen: https://www.amnesty.de/sites/default/files/2018-05/Amnesty-Stellungnahme-Familiennachzugsneuregelungsgesetz-Mai2018.pdf
[7] EGMR, Hentschel u. Stark gg. Deutschland, Urt. v. 9.11.2017, https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22docname%22:[%22hentschel%22],%22documentcollectionid2%22:[%22GRANDCHAMBER%22,%22CHAMBER%22],%22itemid%22:[%22001-178381%22]}
[8] Vgl. schriftliche Anfrage der Abgeordneten Niklas Schrader und Hakan Tas, Drucksache 18/10780., abrufbar unter: https://kleineanfragen.de/berlin/18/10780-individuelle-kennzeichnungspflicht-fuer-polizeibeamt-innen-in-berlin-befuerchtungen-und-wirklichkeit
