Von großen und kleinen Fischen

Die internationale Strafgerichtsbarkeit verzeichnet vermehrt Fortschritte bei der ­Verfolgung schwerer Menschenrechtsverletzungen. Doch ihr Erfolg ist nach wie vor
maßgeblich davon abhängig, was die Mächtigen im geopolitischen Gefüge zulassen.
Von Andrea Böhm

Die Szenen bieten Stoff für einen surrealen Film: Radovan Karadžić, Ex-Führer der bosnischen Serben, sitzt beim Schachspiel mit Ante Gotovina, dem kroatischen Kriegshelden. Vojislav Šešelj, einst Chef serbischer Paramilitärs führt beim Tischtennismatch 2:1 nach Sätzen gegen Ramush Haradinaj, den ehemaligen kosovarischen Guerilla-Führer. Einige Zellen weiter bringt der einstige Kriegsherr und Präsident Liberias, Charles Taylor, dem einstigen Milizenführer im Ostkongo, Thomas Lubanga, englische Vokabeln bei. Jean-Pierre Bemba, in alten Zeiten Rebellenchef und Vize-Präsident der Demokratischen Republik Kongo, richtet beim Hofgang aufmunternde Worte an den kränkelnden Ratko Mladić, in alten Zeiten gefürchteter General der bosnisch-serbischen Armee.

Die Protagonisten sind real, die Szenen fiktiv – Gedankenspiele darüber, was sich tagtäglich hinter den Mauern jenes Gefängnisses im Haager Stadtteil Scheveningen abspielen mag, in dem sowohl die Angeklagten des UNO-Jugoslawien-Tribunals (ICTY) als auch die des Internationalen Strafgerichtshofes (ICC) einsitzen. Eine weitere Zelle hat das internationale Sondertribunal für Sierra Leone (SCSL) für seinen prominentesten Angeklagten Charles Taylor angemietet.

Die Presse hat keinen Zutritt zu den Zellenfluren, über den Häftlingsalltag bewahrt die Anstaltsleitung Diskretion. Aber soviel ist über die Jahre doch nach außen gedrungen: Einstige Todfeinde auf dem Balkan oder in Afrika bilden hinter Gittern erstaunlich schnell solide Männerfreundschaften. Slobodan Milošević soll für frühere Kriegsgegner im Gemeinschaftsraum den Geburtstagskuchen angeschnitten haben. Als Milošević 2006 (noch vor Abschluss seines Prozesses) an Herzversagen starb, bekundeten seine Mithäftlinge ihr Beileid in einer multiethnischen Traueranzeige.

Erstaunliche Erfolge
So befremdlich man die Harmonie in den Scheveninger Zellentrakten auch finden mag: Die Namensliste der Häftlinge zeigt den erstaunlichen Fortschritt internationaler Strafjustiz. Demnächst könnten auch Muammar al-Gaddafi und sein Sohn Saif al-Islam eine Zelle in Scheveningen beziehen.

2011 war, um es mit britischem Understatement zu sagen, ein ereignisreiches Jahr für die Welt und die internationale Strafjustiz. Mitgetragen vom Sog des "arabischen Frühlings" gingen auch die Menschen in Libyen auf die Straße, ohne sich von Muammar al-Gaddafis Panzern und Scharfschützen abschrecken zu lassen. Offenbar geschockt von der Bereitschaft des Machthabers, ein Blutbad anzurichten, überwies der UNO-Sicherheitsrat den Fall Libyen im Februar zur Untersuchung an den ICC in Den Haag. Im Mai beantragte Chefankläger Luis Moreno-Ocampo Haftbefehle gegen Muammar al-Gaddafi, seinen Sohn Saif al-Islam und den Geheimdienstchef Abdullah al-Sanussi wegen Verdachts auf Verbrechen gegen die Menschlichkeit.

Die Unterschrift unter Ocampos Antrag auf Haftbefehl war kaum trocken, da wartete das UNO-Jugoslawien-Tribunal am anderen Ende von Den Haag mit einer Sensation auf. Dank geschicktem Druck durch den dortigen Chefankläger Serge Brammertz waren den serbischen Behörden doch noch ein paar Verstecke eingefallen, in denen sie Ratko Mladić suchen konnten. Am 26. Mai wurde der ehemalige General der bosnischen Serben verhaftet und kurz darauf nach Den Haag überstellt. Wenige Wochen später ging auch der letzte Flüchtige auf der Fahndungsliste des ICTY, der ehemalige Führer der kroatischen Serben Goran Hadžić, ins Netz. Das ICTY, phasenweise als "schwächelnde alte Dame" der internationalen Strafjustiz belächelt und mit dem Makel des gescheiterten Prozesses gegen Milošević behaftet, steht seither mit einem vorbildlichen Zeugnis da.

Überhaupt schien weltweit ein Ruck durch die internationale Strafgerichtsbarkeit zu gehen. Das UNO-Ruanda-Tribunal, wie das UNO-Jugoslawien-Tribunal schon zu seiner eigenen Abwicklung verpflichtet, konnte ebenfalls einen Fahndungserfolg verbuchen: Im Mai wurde Bernard Munyagishari, einer der Haupttäter des Genozids in Ruanda 1994, im benachbarten Kongo verhaftet und an das Tribunal ausgeliefert.
Damit nicht genug: Aus Phnom Penh meldeten die Extraordinary Chambers in the Courts of Cambodia (ECCC), Strafkammern mit internationalen und nationalen Juristen zu Ahndung der Verbrechen der Roten Khmer, endlich ein Urteil: 35 Jahre Haft für den Angeklagten Duch, den einstigen Leiter des berüchtigten Toul Sleng-Folterzentrums des Pol Pot-Regimes. Dabei schienen die ECCC lange Zeit mehr mit internen Streitereien und politischer Einflussnahme beschäftigt als mit Gerichtsakten. Der nächste Prozess gegen vier Angeklagte läuft seit Juni.

Und noch ist 2011 nicht zu Ende: Bei Drucklegung dieses Artikels wurde die Urteilsverkündung im Prozess gegen Charles Taylor erwartet, angeklagt wegen Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit, die von ihm unterstützte Rebellen im Nachbarland Sierra Leone begangen haben. Ende diesen Jahres will auch der ICC sein erstes Urteil verkünden: Gegen den Kongolesen Thomas Lubanga, angeklagt der Rekrutierung von Kindersoldaten im Ostkongo.

Bliebe noch zu erwähnen, dass vor dem ICC gegen zwei weitere kongolesische Milizenführer verhandelt wird, während der bereits erwähnte Jean-Pierre Bemba sich für Massenvergewaltigungen und andere Gräueltaten seiner Rebellengruppe verantworten muss – übrigens vor einem rein weiblichen Richtergremium, was ein Novum ist.

Auf seinen Prozess vor dem ICC wartet außerdem Callixte Mbarushimana, ehemals Exekutiv-Direktor der Forces Démocratiques de la Libération du Ruanda (FDLR), jener Hutu-Miliz, die seit über fünfzehn Jahren für schwerste Menschenrechtsverletzungen im Ostkongo verantwortlich gemacht wird. Mbarushimana, 2010 festgenommen, ist ein Kampfgefährte des früheren FDLR-Präsidenten Ignace Murwanashyaka. Beide sollen aus ihrem Exil in Paris beziehungsweise Mannheim den Krieg der FDLR-Trupps gegen die kongolesische Bevölkerung mitgesteuert haben. Gegen Murwanashyaka wurde Anfang Mai vor dem Oberlandesgericht Stuttgart das Verfahren wegen Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit eröffnet – der erste Prozess auf Grundlage des Völkerstrafgesetzbuchs in der bundesdeutschen Rechtsgeschichte.

Rückschläge

Ist Ihnen schwindelig nach diesem Schnelldurchlauf durch die Gerichtssäle der Welt? Macht nichts. Das geht selbst Experten so. Und es ist ja kein schlechtes Zeichen, bedeutet es doch: In den Institutionen der internationalen Strafgerichtsbarkeit herrscht ordentlich Betrieb. Die Ära der Straflosigkeit, so scheint es, ist endgültig zu Ende. Ist sie das wirklich?

Der Fortschritt internationaler Strafgerichtsbarkeit ist kein zwangsläufiger Prozess, auch wenn viele ihrer Anhänger das gern behaupten. Er verläuft eher in einer unansehnlichen Zickzacklinie mit gewaltigen Hochs, aber auch gewaltigen Ausschlägen nach unten. Das zeigen die vergangenen 50 Jahre.

Die Nürnberger Prozesse gegen die NS-Kriegsverbrecher markierten eine erste gewaltige Zäsur: Zum ersten Mal wurden Vertreter eines Staates für bis dahin undenkbare Verbrechen zur Rechenschaft gezogen, zum ersten Mal wurde festgeschrieben, dass es für bestimmte Taten keine Immunität geben darf. Doch darauf folgte nicht etwa die Fortschreibung eines weltweit gültigen Völkerstrafrechts, sondern der Kalte Krieg, der Diktatoren und Kriegsverbrecher fast fünfzig Jahre lang in ideologisch nützliche und ideologisch gefährliche sortierte.

Dann kam in den neunziger Jahren der nächste völkerrechtliche Quantensprung: Vor den UNO-Tribunalen für Jugoslawien und Ruanda sowie dem ICC müssen sich Kriegsverbrecher nicht mehr "nur" dafür verantworten, was sie anderen Völkern, sondern auch was sie dem eigenen Volk angetan haben. Das bedeutete eine monumentale Verschiebung – weg vom Prinzip der Nichteinmischung in die Angelegenheiten eines souveränen Staates hin zu einer globalen Verantwortung zur Ahndung der schlimmsten Verbrechen.
Doch der Internationale Strafgerichtshof in Den Haag besaß noch nicht einmal eine Postadresse, da sah er sich vom "Krieg gegen den Terror" von der Tagesordnung der Weltpolitik verdrängt. Im "war on terror" stellten auch demokratische Nationen das Recht des Stärkeren über die Prinzipien des Völkerrechts. Die Folgen? Unter anderem ein Angriffskrieg (gegen die Diktatur Saddam Husseins im Irak); die von den USA offiziell praktizierte und von europäischen Ländern geduldete Praxis der Folter; die zeitlich unbegrenzte Inhaftierung von Verdächtigen ohne Gerichtsverfahren.

Das hatte Folgen vor allem für den ICC, die bis heute spürbar sind: Wie viel Legitimität besitzt eine internationale Strafgerichtsbarkeit, fragen Kritiker, wenn sie den Völkerrechtsbrüchen der mächtigen Nationen tatenlos zusieht und umso eifriger vermeintlich "kleine Fische" jagt, nämlich bislang ausschließlich Kriegsherren und Politiker aus afrikanischen Ländern wie dem Kongo, Uganda oder dem Sudan? Als der ICC im März 2009 Haftbefehl gegen den sudanesischen Staatschef Omar al-Bashir wegen der Verbrechen in Darfur erließ, erhoben Politiker in Afrika lauthals den Vorwurf der "neokolonialen Justiz". Auch Intellektuelle wie der Politikwissenschaftler Mahmoud Mamdani, fern jeder Sympathie für afrikanische Autokratien, kritisieren den ICC seither als Instrument eines "westlichen Fundamentalismus der Menschenrechte", der erstens mit zweierlei Maß messe und zweitens Konflikte in Afrika mit seinen juristischen Interventionen eher anheize als entschärfe.

Über die Substanz dieser Kritik wird noch zu reden sein. Es wäre jedenfalls falsch, sie einfach nur als politisch motivierte Propaganda abzutun. Es würde auch nicht reichen, sie allein formal zu entkräften. Gewiss, der ICC darf im Fall eines Angriffskriegs bis auf weiteres nicht ermitteln, weil dieser Teil seines Mandats wohl erst in einigen Jahren in Kraft treten wird. Der Gerichtshof kann auch nicht einfach gegen amerikanische Regierungsmitglieder vorgehen, denn die USA (wie auch Russland und China) haben das Römische Statut nicht unterzeichnet. Ihre Staatsbürger fallen damit nicht unter die Jurisdiktion des Strafgerichtshofs.

Zwischen Kollision und Kooperation

Alles richtig. Und doch steckt in der Kritik von Mamdani und anderen mehr als ein Körnchen Wahrheit: Internationale Strafgerichte agieren nicht in einem politischen Vakuum. Ihre Erfolge und Misserfolge sind maßgeblich von dem abhängig, was die Mächtigen im geopolitischen Gefüge gerade zulassen. In den neunziger Jahren richtete der UNO-Sicherheitsrat die beiden Tribunale für Ex-Jugoslawien und Ruanda nicht ein, weil ihm der Fortschritt des Völkerstrafrechts so wichtig war, sondern weil die Staatengemeinschaft ihr klägliches Versagen beim Völkermord in Ruanda und während der Bosnien-Kriege überdecken wollte. Die Überweisung des Darfur-Krieges durch den Sicherheitsrat nach Den Haag war weniger als Stärkung des ICC gemeint denn als symbolische Verlegenheitslösung. Menschenrechtsgruppen hatten in Sachen Sudan zu viel öffentlichen Handlungsdruck geschaffen. Die Überweisung Libyens an den ICC wiederum war nur möglich, weil Muammar al-Gaddafi für den Westen wie auch für die arabischen Nachbarländer politisch entbehrlich geworden war.

Politische Erwägungen prägen natürlich auch die Arbeit der Anklagebehörde. Sie wählte als ersten Angeklagten einen zweit­rangigen Kriegsherrn aus dem Ostkongo. Warum? Zum einen, weil seine Miliz sich massiver Verbrechen schuldig gemacht hatte. Zum anderen, weil man mit der Anklage gegen Thomas Lubanga keinem größeren politischen Akteur auf dem internationalen Parkett auf die Füße trat. Solches Kalkül mögen Puristen verwerflich finden. Für ein neues Gericht, das juristisches Neuland betrat, mag es eine kluge Entscheidung gewesen sein.

Natürlich wünschen sich Staats- und Regierungschefs eine möglichst "brave" internationale Strafjustiz, die ihnen möglichst nicht in ihre Innen- und Außenpolitik funkt, sich keinen ihrer Verbündeten vorknöpft und schon gar nicht gegen Präsidenten und Premiers ermittelt. Doch internationale Gerichtshöfe – das hat die jüngere Geschichte gezeigt – entwickeln sehr schnell einen eigenen Willen. Man erinnere sich an Bosnien und das Kosovo: Nato-Generäle waren entsetzt, als Louise Arbour, die damalige Chefanklägerin des ICTY, im Mai 1999 Anklage gegen Slobodan Milošević erhob – just als man mit diesem über ein Ende des Kosovo-Kriegs verhandeln wollte. Afrikanische Vermittler reagierten empört, als 2003 mitten in Friedensgesprächen zur Beendigung des Bürgerkriegs in Liberia Haftbefehl gegen Charles Taylor erlassen wurde – wegen seiner Mitverantwortung für Gräueltaten im Nachbarland Sierra Leone.

Auch im Fall Libyen haben sich die meisten Sicherheitsratsmitglieder vermutlich gewünscht, der ICC würde möglichst lange "vor sich hin" ermitteln, anstatt gleich Haftbefehle gegen Gaddafi und Co. zu erlassen. Die, so die Kritik, hätten dem Diktator den Ausweg ins straffreie Exil versperrt und damit ein schnelleres Ende des Krieges verhindert. Weder im Fall Milošević, noch im Fall Taylor oder Gaddafi ist der Beweis erbracht, dass die Aktionen der Gerichte einen Krieg verlängert hätten. Milošević zog trotz Haftbefehls seine Truppen aus dem Kosovo ab, Taylor wanderte auf massiven amerikanischen Druck hin erst ins Exil nach Nigeria, um einige Jahre später dann doch an das Sondertribunal ausgeliefert zu werden. Und Gaddafi hätte sich vermutlich auch ohne Haftbefehl eingebunkert.

Gut möglich ist, dass die Haftbefehle des ICC einige seiner Gefolgsleute zu einem schnelleren Seitenwechsel veranlassten. Möglich ist natürlich auch, dass der Haftbefehl durch ein internationales Strafgericht einem angeschlagenen Politiker erst einmal innenpolitische Sympathien verschaffen kann. So geschehen im Fall von Omar al-Bashir im Sudan.

Dieses Wechselbad zwischen Kollision und Kooperation prägt das Verhältnis zwischen internationaler Politik und internationaler Strafjustiz. Es birgt immer wieder die Chance, neue juristische Spielräume zu eröffnen. Es birgt natürlich auch immer das Risiko, diese zu verlieren.

Spielräume in Gefahr

Die Tribunale zu Sierra Leone, Ruanda und Ex-Jugoslawien werden ihre Arbeit in den nächsten drei, vier Jahren beenden. Auch die Strafkammern in Kambodscha sind zeitlich begrenzt. Als einziger permanenter internationaler Strafgerichtshof wird der ICC bleiben. Und dessen Spielräume sind sehr wohl in Gefahr. Dafür gibt es zwei Gründe. Der erste klingt vergleichsweise profan: Geld. Ob die Entscheidungen des Chefanklägers Luis Moreno-Ocampo bei der Wahl der Fälle und Anklagepunkte immer der Weisheit letzter Schluss waren, ist unter Experten umstritten. Unstrittig ist, dass gute Ermittlungsarbeit und gute Prozessführung ein gutes Budget benötigen. Der ICC wird überwiegend von den Staaten, die dem Römischen Statut beigetreten sind, finanziert. Die halten den Haushalt des Gerichtshofes seit einiger Zeit auf Nullwachstum, obwohl die Zahl der Fälle rapide zugenommen hat. In Zeiten von Schulden- und Finanzkrisen investiert keine Regierung gern mehr Geld in internationale Institutionen, die dem Wähler daheim eher unwichtig vorkommen. So aber kann man eine hehre Idee kaputtsparen und sie gleichzeitig in schönen Reden hochleben lassen. Der ICC braucht mehr Ressourcen.

Kontinent der Katastrophen

Das zweite Problem des ICC heißt: Afrika. Natürlich wäre es fatal, würde sich der ICC auf Dauer durch die Auswahl seiner Fälle selbst zu einem "afrikanischen Gerichtshof" schrumpfen. Und natürlich hängt die internationale Relevanz eines solchen Gerichts auch von der Prominenz und der globalen Bedeutung seiner Angeklagten ab. Thomas Lubanga, aber auch Jean-Pierre Bemba sind "no names" in den internationalen Medien und auf der Bühne der Weltpolitik. Genau darin aber liegt der eigentliche Skandal. Dem Afrika südlich der Sahara haftet immer noch das Stigma des Kontinents mit den meisten humanitären Katastrophen und der geringsten weltpolitischen Rolle an. Der Kontinent gilt eher als Projektionsfläche für "weißes" Mitleid und "weiße" Karitas denn als Schauplatz für universalen Menschenrechtsschutz und hoch politische Erinnerungsarbeit.

Die Kriege der vergangenen zwanzig Jahre in Zentralafrika haben das weltweit größte Schlachtfeld mit der weltweit höchs­ten Opferzahl und einigen der schlimmsten Menschenrechtsverletzungen seit 1945 verursacht. Auf verschiedene Weise sind alle diese Konflikte miteinander verwoben – angefangen von den Bürgerkriegen in Uganda, Ruanda und Burundi über den Genozid in Ruanda, die beiden verheerenden Kongo-Kriege und die Verbrechen im Südsudan und in Darfur. Rebellen, die das ICC wegen schwerster Verbrechen in Uganda angeklagt hat, zählten einst zu Verbündeten des Regimes in Khartum, dessen Präsident wiederum des Genozids in Darfur beschuldigt wird. Die ugandische Armee müsste ebenso für ihre Verbrechen während ihrer Invasion in den Ostkongo zur Verantwortung gezogen werden wie die ruandische unter ihrem Präsidenten Paul Kagame, der sich (noch) erfolgreich gegen jede Aufklärung wehrt.

Anstatt sich darüber zu beschweren, der ICC konzentriere sich zu sehr auf Afrika, könnte man genau gegenteilig argumentieren: In Anbetracht der Dimension der Verbrechen muss Ermittlungen in Zentralafrika die oberste Priorität gelten. Es sei denn, man will unterstellen, dass Verbrechen gegen die Zivilbevölkerung eines afrikanischen Landes weniger Aufmerksamkeit verdienen als irgendwo anders auf der Welt.

Der Internationale Strafgerichtshof – so fehlerhaft er auch immer noch sein mag – ist derzeit die einzige juristische Institution, die zumindest punktuell auf diesem größten Schlachtfeld seit dem Zweiten Weltkrieg Beweise sammelt. Im besten Fall könnte es dem Gerichtshof gelingen, einige wenige Hauptverantwortliche für die schlimmsten Verbrechen zu bestrafen und einen Grundstein für die Dokumentation und den Umgang mit der Geschichte dieser kriegszerrütteten Region zu legen. Dem UNO-Jugoslawien-Tribunal ist das mit viel Aufwand und dem politischen Rückhalt durch die EU auf dem Balkan gelungen. Der ICC hat bislang allerdings weder die Infrastruktur noch den politischen Rückhalt. Er operiert weiter in Kriegs- und Krisengebieten, in Ländern, die zudem durch horrende Armut gezeichnet sind und in denen es nicht einmal Ansätze einer nationalen Verwaltung und Gerichtsbarkeit gibt. Umso schwerer ist es, zum Beispiel Menschen im Ostkongo, zu vermitteln, welchen Sinn ein Prozess im fernen Den Haag gegen einen oder zwei ehemalige Kriegsherren haben soll, wenn Dutzend andere frei herumlaufen, hohe Armeeposten oder politische Ämter bekleiden.

Die Gefahr, dass der ICC an dieser Aufgabe scheitert, besteht sehr wohl. An und in Afrika wird sich nicht die Zukunft der internationalen Strafjustiz entscheiden, wohl aber die ihres kühnsten Projekts, des Internationalen Strafgerichtshofs.

Die Autorin ist Redakteurin für Außenpolitik der Wochenzeitung "Die Zeit".

Glossar
Das humanitäre Völkerrecht definiert Regeln, die in Zeiten eines zwischenstaatlichen oder anderer bewaffneter interner Konflikte sowohl Zivilisten als auch ehemalige Kombattanten schützen und die Mittel der Kriegsführung begrenzen sollen. Unter Kriegsverbrechen versteht man schwere Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht während eines bewaffneten internationalen oder nationalen Konflikts wie vorsätzliche Tötung, die Behinderung humanitärer Hilfe oder der Einsatz verbotener Waffen. Als Verbrechen gegen die Menschlichkeit bezeichnet man groß angelegte oder systematische Angriffe gegen die Zivilbevölkerung wie vorsätzliche Tötung, Folter, Vergewaltigung oder Zwangsprostitution. Ein Völkermord liegt laut Völkerstrafrecht dann vor, wenn jemand Handlungen begeht, wie z.B. Tötungen, und dabei beabsichtigt, "eine nationale, rassische, religiöse oder ethnische Gruppe als solche ganz oder teilweise zu zerstören".