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Ernüchternd und doch hoffnungsvoll
Seit 20 Jahren gibt es die UN-Resolution 1325 zu Frauen, Frieden, Sicherheit. Beschreibt sie eine ferne Utopie für Frauen oder bildet sie schon die Realität ab?
Von Gunda Opfer
Meilenstein, bahnbrechend, Hoffnungsträgerin – euphorische Attribute begleiten die UN-Resolution 1325 zu Frauen, Frieden, Sicherheit, seit sie vor 20 Jahren, am 31. Oktober 2000, vom UN-Sicherheitsrat verabschiedet wurde.
Die namibische Politikerin und Mitinitiatorin der Resolution, Netumbo Nandi-Ndaitwah, hatte zusammen mit internationalen Frauenorganisationen intensive Lobbyarbeit geleistet und erreicht, dass die Resolution einstimmig angenommen wurde. Männliche Unterstützung erhielt sie vom Botschafter Bangladeschs, Anwarul Chowdhury, der damals sein Land im Sicherheitsrat vertrat und bis heute ein lautstarker Verfechter der Resolution 1325 ist: "Wenn wir Frieden und Entwicklung ernst nehmen, dann müssen wir Frauen ernst nehmen", sagte er im Jahr 2017.
Gleichstellung verwirklichen
Hintergrund der Resolution war die wachsende Einsicht, dass bestehende Abkommen nicht ausreichten, um Frauen in bewaffneten Konflikten genügend zu schützen und zu Wort kommen zu lassen. So wurde die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte aus dem Jahr 1948 mit ihrem Artikel 1 ("Alle Menschen sind frei und gleich an Würde und Rechten geboren") erkennbar nicht der Tatsache gerecht, dass Frauen in besonderer Weise Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt sind. Mit der UN-Frauenrechtskonvention von 1979 (Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau) hatten sich die Vertragsstaaten verpflichtet, die Gleichstellung von Frauen und Mädchen zu verwirklichen. Und auf der UN-Menschenrechtskonferenz in Wien waren 1993 ausdrücklich Frauenrechte als Menschenrechte anerkannt worden. Infolge der Gräueltaten an Frauen im Jugoslawienkrieg und beim Genozid von Ruanda bildete sich in den 1990er Jahren jedoch zunehmend ein Problembewusstsein dafür, wie extrem gefährdet Frauen und Mädchen in bewaffneten Konflikten sind.
Zudem hatte sich die Art der Auseinandersetzungen gewandelt, es dominierten innerstaatliche Konflikte rivalisierender Kräfte, in denen sich sexualisierte Gewalt weitgehend ungestraft ausbreitete. Selbst bei UN-Einsätzen war es immer wieder zu Vergewaltigungen von Frauen durch Blauhelme gekommen. Patrick Cammaert, Kommandant einer UN-Mission in der Demokratischen Republik Kongo stellte einmal fest, es sei in modernen Konflikten gefährlicher, eine Frau zu sein als ein Soldat.
Prävention, Protektion, Partizipation
Die Resolution 1325 richtet sich denn auch an alle Akteurinnen und Akteure: an die UN mit ihren Strukturen und Blauhelmeinsätzen, an die Staatsführungen und nicht zuletzt an die Konfliktparteien in Kriegsgebieten. Ihre 18 Punkte lassen sich in "drei Ps" zusammenfassen: Prävention, Protektion, Partizipation. Die Partizipation zieht sich wie ein roter Faden durch die Resolution, die Frauen nicht nur als Opfer, sondern auch als Handelnde versteht. Sie sollen bei Präventivmaßnahmen zur Förderung von Frieden und Sicherheit gestalterisch mitwirken und ihre Sichtweise einbringen. Protektion meint den Schutz von Frauen und Mädchen in bewaffneten Konflikten. Außerdem fordert die Resolution, Frauen nach Beendigung eines Konflikts am Aushandeln von Friedensbedingungen und am Wiederaufbau zu beteiligen – und zwar auf Augenhöhe und in Schlüsselpositionen.
Was hat die mit vielen Hoffnungen verbundene Resolution 1325 in den vergangenen 20 Jahren gebracht? Seitens der UN gab es Folgeresolutionen, allen voran die Resolution 1820, die im Jahr 2008 feststellte, dass sexualisierte Gewalt weiterhin ein verbreitetes Mittel der Kriegsführung sei und diese ächtete. Im Jahr 2005 forderte Generalsekretär Ban Ki-moon die Vertragsstaaten auf, regelmäßig Aktionspläne zur Umsetzung der Resolution 1325 vorzulegen. Bis heute haben immerhin 84 Staaten solche Pläne präsentiert, allerdings sah nur ein Drittel ein Budget zu deren Implementierung vor.
Deutschland kam der Aufforderung erst 2013 nach. In ihrem zweiten Aktionsplan für den Zeitraum 2017 bis 2020 sicherte die Bundesregierung zu, sich für die Ziele der Resolution einzusetzen und den deutschen Beitrag auch hierzulande sichtbar zu machen – konkrete Budgetzuweisungen fehlten.
Frauen in Friedensverhandlungen kaum vertreten
Im Juni 2020 veröffentlichte die Heinrich Böll Stiftung eine Presseerklärung, die mit einem zusätzlichen "Briefing" detaillierte Empfehlungen für den dritten Aktionsplan der Bundesregierung enthält und dazu aufruft, die Resolution noch stringenter umzusetzen. Angesichts der Tatsache, dass Deutschland 2019 und 2020 nicht-ständiges Mitglied im UN-Sicherheitsrat ist, bekräftigt das Auswärtige Amt seine guten Absichten: "Frauen, Frieden, Sicherheit – Die Rolle von Frauen bei der Friedenssicherung und in Konflikten ist ein zentrales Thema der deutschen Mitgliedschaft im UN-Sicherheitsrat", heißt es auf der Homepage des Außenministeriums.
Auch in der UN-Verwaltung gab es Verbesserungen. So stellen Frauen mittlerweile 35 Prozent der Führungsebene, was Friedenssicherung und politische Missionen betrifft, und UN-Friedenstruppen werden in Workshops zum Thema sexualisierte Gewalt geschult. Doch sind nur fünf Prozent des militärischen Personals und elf Prozent der Polizeikräfte der UN weiblich.
Schaut man allerdings vor Ort nach, dort, wo die Resolution 1325 ihre Wirkung entfalten soll, so ist der Fortschritt enttäuschend. Frauen sind in Friedensverhandlungen nach wie vor kaum vertreten, wie die Studie "UN Security Council Resolution 1325: Peacebuilding in Africa 20 years after its adoption" der Politikwissenschaftlerin Alli Mari Tripp aus dem Juni 2020 aufzeigt.
Dies zu verbessern, stößt auf hohe Hürden. Bewaffnete Konflikte finden überwiegend in Ländern mit ausgeprägt patriarchalen Strukturen statt, in denen Frauen wenig Chancen auf führende Rollen haben. Zwar engagieren sich Frauen gerade in solchen Ländern seit jeher für ihre Rechte und für den Frieden, meist aber als Aktivistinnen. Die genannte Studie berichtet von Frauen, die das Einsammeln von Kleinwaffen vorantrieben (Mali), mit Rebellengruppen über Entwaffnung verhandelten (Liberia) und Workshops zur Konfliktlösung durchführten (DR Kongo). Ihr Beitrag zur Friedensstiftung kann nicht hoch genug eingeschätzt werden. Nur dringen sie eben selten in offizielle Runden vor. Möge dies den Frauen in Afghanistan gelingen, die dafür kämpfen, in die Verhandlungen mit den Taliban einbezogen zu werden!
Einstweilen aber gilt noch, was die US-Soziologin Mollie Pepper so auf den Punkt bringt: "Frauen werden eher um den Tisch herum als am Tisch selbst platziert." Für eine nachhaltige Umsetzung der Resolution wäre also die generelle Stärkung von Frauen notwendig, mehr Bildung, mehr sexuelle und reproduktive Rechte und für sie günstige Bedingungen im Familienrecht.
Mindert die ernüchternde Bilanz vor Ort die Bedeutung der Resolution 1325? Im Gegenteil, sie ist wichtiger denn je, sie hat Weichen gestellt. Die positive Wirkung einer stärkeren Beteiligung von Frauen ist unbestritten. So analysierten drei Politikwissenschaftler, dass Abkommen zwischen 1998 und 2011, die von Frauen mit unterzeichnet wurden, zu dauerhaftem Frieden und besserer Umsetzung führten (International Interactions 44 (6), 2018).
Die Resolution hat das Bewusstsein für diese Zusammenhänge geschärft. Und dies lehrt auch unsere Erfahrung in Deutschland: Bei Frauenrechten höhlt nur steter Tropfen den Stein.
Gunda Opfer ist Sprecherin der Amnesty-Koordinationsgruppe "Menschenrechtsverletzungen an Frauen"
