Ausgewählte asylpolitische AI-Forderungen für die Umsetzung des Stockholmer Programms

Amnesty International begrüßt, dass die Mitgliedstaaten sich im Stockholmer Programm dazu bekannt haben, dass eine weitere Harmonisierung des Asylrechts auf Grundlage der Genfer Flüchtlingskonvention vorgenommen werden muss. Es ist auch zu begrüßen, dass die Mitgliedstaaten grundsätzlich Maßnahmen ergreifen wollen, um die Schutzstandards für Flüchtlinge auf europäischer Ebene zu vereinheitlichen. Die EU Kommission hat für die weitere Harmonisierung verschiedene Richtlinienvorschläge vorgelegt, die von der Bundesregierung aber in vielen Teilen abgelehnt werden. Aus Sicht von Amnesty International ist es aber für eine menschenrechtskonforme Flüchtlingspolitik in der EU notwendig, dass die Bundesregierung sich konstruktiv daran beteiligt, die Defizite, die es im Bereich des Flüchtlingsschutzes auf europäischer Ebene gibt, zu beheben. Das Argument der Bundesregierung, vor einer weiteren Harmonisierung des Asylrechts in Europa müsse erst einmal evaluiert werden, wie der bisherige Harmonisierungsprozess umgesetzt wurde, kann nur teilweise gefolgt werden. Zum einen gibt es inzwischen Evaluierungen durch den UNHCR und das Odysseus Netzwerk, zum anderen gibt es eklatante Defizite beim Flüchtlingsschutz in vielen Mitgliedstaaten – etwa beim Zugang zum Asylverfahren – die durch die Änderungsvorschläge der EU Kommission zumindest teilweise behoben werden sollen.

1. Die Grundlage der Zuständigkeitsregelung

Aus Sicht von Amnesty International trägt die Dublin II-Verordnung dazu bei, dass Menschen der Zugang zu einem fairen und umfassenden Asylverfahren verwehrt wird. Die Zuständigkeitsregelung weist den Mitgliedstaaten an den Außengrenzen der EU den weit überwiegenden Anteil der Asylverfahren zu, während sie den Mitgliedstaaten mit "Mittellage" – auch Deutschland – die vielfach wahrgenommene Möglichkeit eröffnet, Flüchtlinge in die Mitgliedstaaten mit Außengrenzen zu verweisen. Einige Mitgliedstaaten sehen sich deshalb nicht völlig zu Unrecht in Flüchtlingsfragen von anderen EU-Staaten im Stich gelassen. Staaten wie Griechenland sind – in erheblichen Teilen hausgemacht – mit der Bewältigung ihrer flüchtlings- und europarechtlichen Pflichten derzeit völlig überfordert. Der effektive Schutz von Flüchtlingen, die ordnungsgemäße Durchführung von Asylverfahren und eine menschenrechtlichen Standards entsprechende Unterbringung von Asylsuchenden sind dort nicht gewährleistet. Um die Lage in den Mitgliedsstaaten mit Außengrenze zu entspannen und das Zugangsproblem zu entdramatisieren, fordert Amnesty deshalb eine Verteilung von Flüchtlingen innerhalb der EU, die sicher stellt, dass die Menschen, die in Europa Schutz vor Verfolgung und schweren Menschenrechtsverletzungen suchen, diesen hier im Einklang mit menschenrechtlichen Standards finden. Deutschland sollte mit den übrigen EU-Mitgliedstaaten im Interesse der schutzsuchenden Menschen zusammenarbeiten. Ein Grundproblem der Dublin II Verordnung liegt darin, dass eine Zuständigkeitsregelung für die Durchführung von Asylverfahren in der EU geschaffen wurde, bevor die Schutz- und Verfahrensstandards für Flüchtlinge vereinheitlicht sind. In Teilen ist deshalb der Vorschlag der EU-Kommission zur Änderung der Dublin II-Verordnung, sehr zu begrüßen.

2. Die Aussetzungsklausel

Aufgrund der unterschiedlichen Defizite, die das derzeitige Dublin Verfahren enthält, hat die EU-Kommission Vorschläge zur Fortentwicklung der Dublin II-Verordnung vorgestellt. So enthält der Vorschlag der Kommission eine Aussetzungsklausel , wonach die Überstellungen von Asylsuchenden in einen Mitgliedstaat zur dortigen Durchführung des Asylverfahrens ausgesetzt werden, wenn dieser Mitgliedstaat Flüchtlingen einen Schutz grundlegend versagt. Im Beispiel von Griechenland hat auch schon das Bundesverfassungsgericht in seinem Dublin-Beschluss vom 9. September 2009 für Griechenland einen unzureichenden Schutzstandard festgestellt. Aus Sicht von Amnesty International müsste der Kommissionsentwurf insoweit ergänzt werden, dass eine Aussetzung bei Vorliegen der genannten Kriterien zwingend eingreifen muss und zudem mit einem Sanktionsmechanismus – etwa der Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens (Art. 258-260 A EUV) - zu Lasten des seinen Schutzpflichten nicht nachkommenden Staates verknüpft wird. Auf diese Weise ist sichergestellt, das s der Staat nicht mutwillig seine Pflichten beim Flüchtlingsschutz verletzt.

3. Der effektive Rechtsschutz

Eine ganz entscheidende Verbesserung beinhaltet der Vorschlag im Bezug auf die darin enthaltenen Garantien für einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf (Art. 26 des Verordnungsentwurf). Die Mitgliedstaaten haben im Europäischen Pakt zu Einwanderung und Asyl festgestellt, wie unterschiedlich die Schutz- und Verfahrensstandards in den Mitgliedstaaten sind. Es ist daher von ganz grundlegender Bedeutung, dass Schutzsuchende gegen eine ablehnende Entscheidung tatsächliche und rechtliche Argumente im Klageverfahren erheben können und eine Klage auch einen Suspensiveffekt hat. Art. 47 der Charta der Grundrechte der EU und die Rechtsprechung des EGMR im Bezug auf Art. 13 der EMRK fordern die Einrichtung eines wirksamen Rechtsbehelfs gegen eine ablehnende Entscheidung. In Deutschland beispielsweise konnte das Bundesverfassungsgericht durch Asylsuchende, die nach Griechenland rücküberstellt werden sollten, nur durch eine verfassungskonforme Auslegung des einfachen Rechts erstritten werden. Es ist daher wichtig, dass schon in der Dublin II-Verordnung festgestellt wird, dass es einen wirksamen Rechtsbehelf gibt. Amnesty unterstützt daher den Vorschlag zur Einführung eines Art. 26 der Verordnung.

Die deutsche Rechtslage muss gleichzeitig insoweit überarbeitet werden, als § 34 a Abs. 2 AsylVfG, der einen einstweiligen Rechtsschutz unmöglich macht, gestrichen wird.

4. Inhaftierung

Schließlich enthält der Kommissionsentwurf erste Schritte zur besseren Wahrung der Familieneinheit und zur Eindämmung der ausufernden Inhaftierungspraxis in Dublin II-Verfahren. Aus Sicht von Amnesty International darf nicht alleine die Prüfung des Asylbegehrens durch einen unzuständigen Staat dazu führen, dass die Behörden eine Fluchtgefahr annehmen und damit eine Inhaftierung begründen.

Eines der wichtigsten Elemente des Vorschlags liegt darin, den Status zwischen Flüchtlingen nach der Genfer Flüchtlingskonvention und subsidiär Geschützten, die Abschiebungsschutz erhalten, weil ihnen beispielsweise die Todesstrafe oder Folter im Herkunftsland droht, zu vereinheitlichen . Die Bundesregierung stellt sich gerade diesem Aspekt der Änderungsvorschläge entgegen. Am Beispiel der drohenden Todesstrafe wird jedoch deutlich, dass subsidiär Geschützte in gleichem Maße schutzbedürftig sind wie beispielsweise Flüchtlinge, die wegen religiöser Diskriminierung fliehen. Darüber hinaus sind subsidiär Geschützte, die vor schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen auf der Flucht sind und deswegen Schutz erhalten, gleichermaßen wie Flüchtlinge nicht nur vorübergehend in der EU aufhältig, sondern auf Dauer.

1. Verbesserungen im Verfahren

Die Vorschläge befassen sich mit einer Reihe von Regelungen, die das Asylverfahren in erster Instanz verbessern sollen. So sollen die Grenz- und Polizeibeamten im Umgang mit Asylsuchenden und Asylgesuchen geschult werden oder Antragstellern, die Opfer von Gewalt geworden sind, soll ausreichend Zeit für die Anhörung und gegebenenfalls Unterstützung gegeben werden. Für die Verbesserung der Verfahren ist von besonderer Bedeutung, dass der Vorschlag vorsieht, dass in allen Stadien des Verfahrens eine unentgeltliche Rechtsberatung stattfinden soll. Dies stellt sicher, dass gleich von Beginn des Asylverfahrens an alle entscheidenden Tatsachen und Rechtsfragen vorgetragen werden. Aus Sicht von Verbänden, die mit der Beratung von Asylsuchenden betraut sind, würde dies eine entscheidende Verbesserung des Verfahrens bedeuten, da viele Erfahrungen zeigen, dass sich aufgrund des unzureichenden Vortrags vor dem Bundesamt oder im weiteren Gerichtsverfahren, Schutzbedürftige nicht ausgemacht werden. In vielen Fällen bringen erst die Gerichtsverfahren den erforderlichen Schutz oder die Folgeverfahren.
Daher hält Amnesty International diese Änderungsvorschläge nicht nur aus Gründen eines verbesserten Schutzes, sondern auch aus Gesichtspunkten der Effektivität der Asylverfahren für sinnvoll.

Darüber hinaus ist positiv anzumerken, dass der Entwurf vorsieht, dass die Richtlinie auch in den Territorialgewässern der Mitgliedstaaten Anwendung findet. Aus Sicht von Amnesty International müssen die Verfahre nsgarantien darüber hinaus auch auf Hoher See gelten.

2. Konzept der sicheren Herkunftsstaaten

Amnesty International steht dem Konzept der sicheren Herkunftsstaaten in Art. 33 des Vorschlags ablehnend gegenüber. Bisher konnten die Mitgliedstaaten sich nicht auf eine gemeinsame Liste sicherer Herkunftsstaaten einigen, da sie feststellen mussten, dass sie keine Herkunftsländer bestimmen konnten, die tatsächlich für alle Personen sicher sind. Es bleibt daher aus Sicht von Amnesty International unverständlich, dass nun davon ausgegangen wird, dass jeder Mitgliedstaat selber entscheiden soll, ob ein Staat für alle Staatsangehörige oder Personen, die darin gelebt haben, als sicher gelten kann oder nicht. Aus Sicht von Amnesty muss jeder einzelne Asylantrag in einem fairen und effektiven Verfahren geprüft werden. Die Genfer Flüchtlingskonvention sieht keinen grundsätzlichen Ausschluss aufgrund der Herkunft aus einem bestimmten Staat zu.

3. Konzept der sicheren Drittstaaten

Mit Sorge nimmt Amnesty International wahr, dass ebenfalls das nationale Konzept der "sicheren Drittstaaten" in Art. 38 des Vorschlags beibehalten werden soll.
Auf europäischer Ebene wurde Amnesty berichtet, dass die deutsche Regierung die Beibehaltung dieses Konzeptes damit begründet, dass dies aufgrund von Art. 16a Abs. 2 GG verfassungsrechtlich erforderlich sei. Da die Asylverfahrensrichtlinie nicht die Schutzsuchenden betrifft, die einen Antrag auf Asyl nach Art. 16a GG stellen, sondern die, die einen Flüchtlingsschutz nach § 60 Abs. 1 AufenthG erhalten sollen, überzeugt diese Argumentation nicht. Die verfassungsrechtliche Drittstaatenregelung würde durch die Asylverfahrensrichtlinie nicht berührt. Aus Sicht von Amnesty International besteht die Gefahr, dass durch Art. 38 des Entwurfs gerade die Staaten, die am Rande der EU liegen, Drittstaatenregelungen einführen könnten, so dass Schutzsuchende, die versuchen in die EU zu gelangen, abgewiesen werden könnten, obwohl sie eine Kettenabschiebung in ihr Herkunftsland befürchten müssen.