Fragen und Antworten zum "Arms Trade Treaty"

Im Schnitt stirbt ein Mensch pro Minute irgendwo auf der Welt durch Waffengewalt. Das sind eine halbe Million Menschen jedes Jahr.

Auf jeden 10. Menschen kommt eine Waffe.

Amnesty International spricht sich im Gegensatz zu anderen Organisationen und Kampagnen nicht generell gegen Waffenexporte und den Einsatz von Waffen aus.

Waffenlieferungen sind zulässig, wenn die Waffen bei erlaubten Handlungen des Militärs oder der Polizei eingesetzt werden. Legal ist also der Verkauf von Pistolen an Polizeikräfte eines Landes, die sich in ihrer Arbeit an die "UNO-Grundprinzipien zum Einsatz von Zwangsmaßnahmen und Schusswaffen" halten. Oder wenn Militärflugzeuge und Panzerwagen an Regierungen verkauft werden, die diese in einer Armee einsetzen, in der das humanitäre Völkerrecht geachtet wird.

Es wäre jedoch illlegal, dieselben Waffen an Polizeikräfte zu verkaufen, die sie wahrscheinlich für gesetzeswidrige Tötungen oder für Folter benutzen. Oder wenn Waffen an das Militär eines Staates verkauft werden, das damit Kriegsverbrechen begeht.

Die Forderung nach einer Welt ohne Waffen ist einfacher und spricht sicher vielen Menschen aus dem Herzen. Amnesty geht dagegen einen steinigen Weg, formuliert realistische Ziele und arbeitet an der Umsetzung mit. Der ATT sieht in der Tat komplizierte Regeln vor. Aber sie sind besser als gar keine Regeln!

In Armeen und bewaffneten Gruppen kämpfen weltweit mehr Männer als Frauen. Doch Frauen und Mädchen geraten in Kriegen und Bürgerkriegen zwischen die Fronten. Vergewaltigungen werden immer wieder systematisch als Mittel der Kriegsführung durch die beteiligten Streitkräfte, Milizen oder Guerillagruppen eingesetzt. Frauen tragen aber auch die Hauptlast der Auswirkungen von Konflikten wie Flucht und Vertreibung, wenn sie vor der Gewalt flüchten und monatelang in provisorischen Lagern ausharren müssen. Auch dort droht ihnen Gewalt und sie stehen unter dem dauernden Druck, auch für den Lebensunterhalt ihrer Familien zu sorgen.

Nach einem bewaffneten Konflikt sind Frauen auch zu Hause nicht sicher. Zurückkehrende Soldaten, oftmals traumatisiert und zur Brutalität "erzogen", tragen die Gewalt in die Gemeinden und Familien hinein. Die Weltgesundheitsorganisation WHO hat Studien vorgelegt, wonach Gewalt in Kriegsgebieten auch nach dem Ende der Kämpfe weit verbreitet ist, unter anderem wegen der gestiegenen gesellschaftlichen Akzeptanz von Gewalt und der weiten Verbreitung von Waffen. Etwa 60% aller Kleinwaffen befinden sich heute in den Händen von Zivilisten.

Es gibt z.B. folgende Regelungen:

• September 1994: Verordnung (EG) Nr. 2257/94 der Kommission vom 16. September 1994 zur Festsetzung von Qualitätsnormen für Bananen

• Juni 2010: Agreement on trade in bananas between the United States of America and the European Union

• Mai 2010: Geneva Agreement on trade in bananas

ATT steht für "Arms Trade Treaty", also wörtlich "Waffenhandelsvertrag", doch es geht dabei vor allem um die Kontrolle des weltweiten Waffenhandels. Der ATT soll den internationalen Handel mit konventionellen Rüstungsgütern verbindlich regeln und transparent machen. Im Juli 2012 fand erstmalig eine UNO-Konferenz statt mit dem Ziel einen weltweit verbindlichen Waffenhandelsvertrag zu beschließen, bei der es allerdings zu keiner Einigung zwischen den Mitgliedsstaaten gekommen ist. Die Konferenz hat als wichtiges Ergebnis einen Vertragsentwurf hervorgebracht, der die Arbeitsgrundlage für eine weitere UNO-Konferenz im März 2013 darstellt.

Warum setzt sich Amnesty International für einen ATT ein?
Bis heute gibt es keine umfassende globale Vereinbarung darüber, wie der internationale Handel mit konventionellen Rüstungsgütern kontrolliert werden sollte. Lediglich mit dem UNO-Schusswaffenprotokoll, das 2005 in Kraft getreten ist, hat die internationale Staatengemeinschaft ein Instrument zur Kontrolle von bestimmten Kleinwaffen geschaffen, das aber vor allem auf Kriminalitätsbekämpfung abzielt. Zuletzt versuchte die internationale Staatengemeinschaft in den 1920er Jahren im Rahmen des Völkerbundes, einen internationalen Waffenhandelsvertrag abzuschließen. Dieser Versuch scheiterte.

Amnesty International musste immer wieder dokumentieren, dass Rüstungsgüter auf vielfältige Weise zu Menschenrechtsverletzungen beitragen: Eine repräsentative Untersuchung von Amnesty-Berichten zeigt, dass bei rund 60% aller von Amnesty International dokumentierten Menschenrechtsverletzungen so genannte Kleinwaffen verwendet wurden: Mit Militärfahrzeugen und Tränengas werden friedliche Proteste niedergeschlagen. Kleinwaffen geraten in die Hände von kriminellen Organisationen und Todesschwadronen. Frauen erleiden sexuelle Gewalt im häuslichen oder öffentlichen Raum während und nach Konflikten, oft unter (Androhung von) Waffengewalt. Viele Waffen gelangen durch unkontrollierten Handel in Kriegs- und Krisengebiete und heizen die Gewalt weiter an. Ein menschenrechtskonformer ATT ist deshalb ein wichtiger Schritt, um künftige Menschenrechtsverletzungen zu verhindern – durch internationale Regeln, an die die Staaten gebunden sind.

Im ATT sollen drei Bereiche zwingend geregelt werden:

1. Keine Waffen für Menschenrechtsverletzungen - was bedeutet die "Goldene Regel"?
   Jede Rüstungslieferung muss an der "goldenen Regel" gemessen werden: Die Lieferung von Waffen und anderen Rüstungsgütern darf nicht genehmigt werden, wenn die Gefahr besteht, dass die Waffen für schwere Verletzungen der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts genutzt werden können oder wenn die Armutsbekämpfung in den Empfängerländern gefährdet wird.

2. Was bedeutet der umfassende Geltungsbereich?
   Es sollte keine Ausnahmen geben: Ein menschenrechtskonformer ATT muss für alle konventionellen Rüstungsgüter (Waffen, Munition, Bauteile, Motoren, Technik) verbindlich sein. Außerdem gehören dazu so genannte "weniger tödliche" Waffen wie z.B. Pfefferspray, Schlagstöcke, Elektroschocker.

3. Wie soll die Kontrolle des Waffenhandels aussehen?
   Jeder einzelne Rüstungsexport muss vorab von nationalen staatlichen Stellen geprüft und genehmigt werden. Das Empfängerland muss dem Lieferstaat genau nennen, wozu die Waffen genutzt werden sollen. Es muss nach der Lieferung sicherstellen, dass die Waffen an ihrer beabsichtigten Stelle/Einheit (z.B. Polizeikräfte der Hauptstadt) bleiben und nicht an illegitime Empfänger (z.B. Guerillagruppen desselben Landes oder Re-Export an andere Staaten) weiterverkauft oder illegal abgezweigt werden. Wenn diese Gefahr besteht, darf keine Liefergenehmigung erteilt werden. Die Lieferstaaten müssen über alle Exporte öffentlich, zeitnah und regelmäßig Rechenschaft ablegen.

Dies lässt sich nicht genau feststellen. Amnesty International fordert jedoch, dass ein Lieferstaat vor dem geplanten Waffenexport eine umfassende menschenrechtliche "Risikoanalyse" durchführen und vorlegen muss. Auf der Grundlage von objektiven und glaubwürdigen Informationen über die Waffen und über die Menschenrechtssituation im geplanten Empfängerstaat muss geklärt werden, ob die geplante Lieferung zu schweren Menschenrechtsverletzungen oder Verletzungen des humanitären Völkerrechts führen könnten.

Der aktuelle Vertragsentwurf ist kein idealer Vertragstext. Jedoch stellt er eine solide Grundlage für weitere erfolgreiche Verhandlungen auf UNO-Ebene dar. Deshalb setzt sich Amnesty International dafür ein, dass der Vertragsentwurf – möglichst mit einigen Änderungen, die auf verbesserten Menschenrechtsschutz zielen – durch die Mitgliedsstaaten anerkannt wird. Denn Amnesty International vertritt die Position, dass ein internationaler Vertrag ein wichtiger erster Schritt zur weltweiten Regulierung von Waffenhandel ist. Wie bei anderen internationalen Instrumenten ist eine internationale Waffenhandelskontrolle ein langfristiger Prozess; so hat das internationale Abkommen gegen Antipersonenminen durchaus Auswirkungen über die Vertragsstaaten hinaus, allein dadurch, dass hier endlich internationales Recht geschaffen wurde. Ein schwacher ATT kann etwa durch Zusatzprotokolle in der Zukunft nachgebessert werden.

Endet die Konferenz im März erfolgreich mit der Einigung über ein Abkommen, bestünde erstmals in der Geschichte ein internationaler Waffenhandelsvertrag. Die Staaten müssen diesen anschließend ratifizieren. In der Regel tritt ein solcher Vertrag in Kraft, wenn er von einer Mindestzahl von Staaten ratifiziert oder anderweitig anerkannt worden ist (65 sind nach dem aktuellen Vertragsentwurf notwendig). Diejenigen Staaten, die den ATT ratifizieren, sind dann verpflichtet, ihn in nationales Recht umzusetzen. Im Rahmen unserer Kampagne werden wir also darauf drängen, dass die Mindestzahl der Staaten für das Inkrafttreten schnell erreicht wird.

Dann werden einige Regierungen möglicherweise eine Sondersitzung der UNO-Vollversammlung beantragen und dieser einen Vertragsentwurf zur Abstimmung vorlegen. Sie kann den ATT mit Zweidrittelmehrheit (129 Stimmen) beschließen.

Deutschland unterstützt einen starken ATT mit einer verbindlichen "goldenen Regel" und setzt sich auch bei anderen Staaten dafür ein. Dies begrüßt Amnesty.

Doch die Exportpraxis der Bundesregierung bietet immer wieder Anlass zur Kritik. Amnesty ist alarmiert von der Zahl der Exportgenehmigungen für das Jahr 2011. Mit Einzelausfuhrgenehmigungen im Umfang von rund 5,4 Mrd. € und zusätzlich Sammelausfuhrgenehmigungen von ebenfalls mehr als 5 Mrd. € wurde ein Spitzenwert erreicht. Insbesondere die Steigerung des Anteils an Ausfuhrgenehmigungen für so genannte Drittländer auf rund 42% - gegenüber 29% im Jahr 2010 - ist beunruhigend, da gerade unter diesen Drittstaaten viele mit schlechter Menschenrechtslage zu finden sind. Diese Zahlen lassen befürchten, dass für die Bundesregierung die Menschenrechte allenfalls nachrangig sind, wenn sie über Rüstungsexporte entscheidet. Besonders fragwürdig sind die umfangreichen Rüstungsexportgenehmigungen für Staaten im Nahen Osten und Nordafrika wie Saudi Arabien, Ägypten oder Algerien. Nach dem Rüstungsexportbericht 2011 genehmigte die Bundesregierung unter anderem Exporte von Kleinwaffenmunition sowie Teile für gepanzerte Fahrzeuge nach Ägypten, obwohl bekannt war, dass die Sicherheitskräfte in Ägypten Kleinwaffen und gepanzerte Fahrzeuge gegen unbewaffnete Demonstranten einsetzen.

Amnesty und andere Nichregierungsorganisationen kritisieren auch die mangelnde Transparenz deutscher Rüstungsexporte. Die jährlichen Rüstungsexportberichte erscheinen stets zu spät, sind für Laien unverständlich und listen nicht alle Rüstungsgüter auf. Die Entscheidungen über politisch "sensible" Rüstungsexporte werden im nicht-öffentlich tagenden Bundessicherheitsrat getroffen.

Die Rüstungsexportberichte der letzten Jahre weisen die Anzahl der Exportgenehmigungen und den jeweiligen Euro-Wert der genehmigten Exporte aus, aufgeteilt nach den 22 Kategorien der Ausfuhrliste. Den höchsten Anteil (Euro-Wert) haben dabei Rüstungsgüter

• der Kategorie A0009, die im wesentlich Kriegsschiffe einschließlich U-Booten enthält;

• der Kategorie A0006, die militärische Ketten und Radfahrzeuge umfasst, also unter anderem Kampfpanzer und Schützenpanzer;

• der Kategorie A0011, die militärische Elektronik umfasst;

• der Summe der Kategorien A0003 und A0004, die unter anderem Munition, Bomben, Flugkörper enthalten.

Wertmäßig eher gering schlagen die Genehmigungen für so genannte Kleinwaffen (Kategorie A0001) zu Buche. Dies liegt an den im Vergleich niedrigen Preisen für solche Waffen, denn Deutschland ist einer der größten Produzenten und Exporteure von militärischen Kleinwaffen, die natürlich schon in geringem Ausmaß schwerwiegende Auswirkungen auf die Menschenrechtssituation haben können und vom ehemaligen UNO-Generalsekretär Kofi Annan nicht umsonst als "Massenvernichtungswaffen von heute" bezeichnet wurden.